Inzicht dankzij uitzicht, ook in tijden van corona

Hoe kunnen gemeenten omgaan met de nieuwe werkelijkheid?

Veel gemeenten stonden er voor de uitbraak van de corona pandemie financieel al niet goed voor. Daar komen de gevolgen van de coronacrisis nu nog eens bovenop. Hoe kunnen gemeenten omgaan met financieringsissues die veroorzaakt en versterkt worden door de coronapandemie?

Met name de tekorten in het sociaal domein, vanwege het decentraliseren van zorgtaken van het Rijk naar gemeenten, hebben ertoe geleid dat veel gemeenten de afgelopen paar jaar flink hebben moeten bezuinigen. Omdat inkomsten verdwijnen, terwijl corona-gerelateerde uitgaven en kosten zich opstapelen, verwachten veel gemeenten nog extra te moeten bezuinigen. Er zijn zelfs gemeenten die verwachten niet meer aan de betalingsverplichtingen te kunnen voldoen.

Is de coronacrisis een kostenpost te veel?

Al voor de coronacrisis is er sprake van collectieve bezorgdheid, toenemende onrust en zelfs protesten van gemeenten. Zo roept de Raad van Enschede, naar aanleiding van analyses van Johan de Kruijff van de Radboud Universiteit Nijmegen, begin maart 2020 al alle gemeenten op om in actie te komen tegen de ‘erosie van de gemeentebegroting’ die wordt veroorzaakt door de bezuinigingen en de risico-overdracht van het Rijk naar gemeenten. Uit de analyses van de Kruijff blijkt dat dat gemeenten weliswaar sluitende begrotingen opleveren, maar dat reserves zo goed als ‘leeg getrokken’ worden om niet in de rode cijfers te belanden.

De ontwikkeling van de nettoschuld en de solvabiliteit laat ook zien dat steeds meer gemeenten al langere tijd aan het ‘potverteren’ zijn, zie figuur 1 en 2. De extra uitgaven door de uitbreiding van taken worden gefinancierd met nieuwe leningen en de begroting wordt sluitend gemaakt door de (algemene) reserves in te zetten (NB: reserves zijn geen ‘geld’, alleen ‘dekking’). In het private bedrijfsleven zou dit als een financieel onhoudbaar businessmodel gezien worden.

Figuur 1: Netto schuldquote van gemeenten naar aantal inwoners.

Door de vaak strenge en pijnlijke bezuinigen is het meeste ‘vet’ inmiddels uit de begrotingen gesneden en zijn de resterende marges smal. Bij veel gemeenten is een paar ton aan tegenvallers al het verschil tussen een sluitende begroting en een negatief resultaat. De extra uitgaven omtrent corona hebben dan ook een grote impact op het resultaat.

Figuur 2: Solvabiliteit van gemeenten in 2017 naar aantal inwoners.

Om de (financiële) gevolgen van corona te beperken, zijn er door het Rijk reeds steunpakken opgesteld maar wellicht ook nog in de maak. De onaangename realiteit is echter dat de coronapandemie nog niet ten einde is en de algemene verwachting is dat de economische crisis nog gaat komen. Niemand weet wat de impact zal zijn en hoelang het gaat duren. Niets doen is in de tussentijd dan ook geen optie. Wat kunnen gemeenten doen om met de nieuwe werkelijkheid van onzekerheden en complexiteit aan ontwikkelingen om te gaan?

Geen uitzicht zonder inzicht

Een integrale analyse van de ontwikkeling van de financiële positie, waarbij alle relevante elementen in onderlinge samenhang worden betrokken, zal leiden tot beter inzicht in de mogelijke ontwikkeling van de eigen financiële toekomst en daarmee tot betere kwaliteit van de besluitvorming.

Besluiten over beleid en investeringen bij gemeenten hebben vrijwel altijd langjarige effecten en implicaties die niet eenvoudig omkeerbaar zijn. In de praktijk bestaat voortdurend een spanningsveld tussen de korte begrotingshorizon (van 1 jaar) en de veel langere tijdshorizon van besluiten over investeringen en financieringsvraagstukken. Het streven naar duurzaam financieel evenwicht en structureel houdbare gemeentefinanciën vraagt juist om een langjarige horizon en een visie op de ontwikkeling van de eigen (financiële) toekomst van een gemeente.

Het verleden is hierbij vaak de basis en uitgangspunt voor de toekomst. Maar de onzekerheden van de toekomst vragen om vooruit te kijken en te leren omgaan met de nieuwe werkelijkheid. Dat stelt nieuwe eisen aan de financierings- en renterisicomanagementfunctie binnen gemeenten.

Een liquiditeitsprognose speelt hierbij een essentiële rol. Het regelmatig opstellen van een kwalitatief goede en voldoende betrouwbare liquiditeitsontwikkeling en het consequent volgen van de realisatie daarvan, blijkt in de praktijk een uitstekend ‘early warning system’. Bijstellingen in ‘uitgaven en inkomsten’ worden vroegtijdig gesignaleerd, waar retrospectieve P&C rapportages met ‘kosten en opbrengsten’ juist altijd achter de feiten aan lopen en geen inzicht in de toekomst geven.

De rol van prudent renterisicomanagement

‘Prudent’ renterisicomanagement gaat uit van ‘negatief risico’, ofwel dat de rentestand zich ongunstig ontwikkelt en tot hogere kosten zal leiden dan gehoopt. Van alle sectoren met een publieke taak mag verwacht worden dat ‘prudent’ met risico’s wordt omgegaan. Dat geldt zeker ook voor renterisico’s bij gemeenten.

Het bijzondere bij gemeenten is dat de toekomstige rentelasten op basis van een eigen renteraming ingerekend worden in de vast te stellen begroting. Deze renteramingen zijn daarmee impliciete rentevisies. De voorspellende waarde van rentevisies is echter te betwijfelen. Individuele marktpartijen hebben geen invloed op de renteontwikkeling. De ontwikkeling van rentestand wordt vooral beïnvloed door onvoorspelbare, vaak internationale factoren en gebeurtenissen. De enige zekerheid is ‘de rentemarkt van vandaag’.

Onze ervaringen met gemeenten leren ook dat de verleiding erg groot is om in tijden van grote druk op de begroting en een lage rentestand ‘aan de renteknop te draaien’ door met lage renteramingen te rekenen, mede om de begroting sluitend te helpen maken.

Het grote gevaar is dat gemeenten zich onrealistisch ‘rijk’ rekenen en geen oog hebben voor het risico van rentestijging. Dat past ons inziens niet in een verantwoord en ‘prudent’ rentebeleid voor decentrale overheden. Zolang de in de begroting ingerekende geraamde rente niet daadwerkelijk is gerealiseerd, blijft sprake van renterisico en moet geanticipeerd worden op de kans dat de rente hoger zal zijn dan ingerekend.

De beste manier om in de praktijk om te gaan met onzekerheid rond de renteontwikkeling is het rekenen met rentescenario’s, in combinatie met scenario’s voor de ontwikkeling van de financieringsbehoefte. Daarmee wordt inzicht verkregen in de effecten en de absolute en relatieve invloed van de veranderingen in de rente op de gehele financiële exploitatie.

Het denken in en rekenen met scenario’s voor de ontwikkeling van de rente en de ontwikkeling van de financieringsbehoefte legt ook de noodzakelijke basis voor het formuleren van een verantwoord en prudent financieringsbeleid en verbetert de kwaliteit van de besluitvorming. Het vastleggen van de basis van de besluiten over rentemanagement en financieringsacties is tevens de basis voor het afleggen van rekening en verantwoording hierover.

Bewaken kredietwaardigheid en financieringskracht

Gemeenten gelden, na het Rijk, als de meest kredietwaardige tegenpartijen in Nederland. Dit komt door het wettelijke vangnet zoals vastgelegd in Artikel 12 van de Financiële-verhoudingswet, waardoor gemeenten in Nederland feitelijk niet failliet kunnen gaan. Deze sterke kredietwaardigheid maakt dat de tarieven en condities voor leningen aan gemeenten zeer gunstig zijn en door geldgevers geen extra zekerheden worden gevraagd of aanvullende voorwaarden worden gesteld.

Het wettelijke vangnet van Artikel 12 heeft in de specifieke Nederlandse context tot nu toe, tegen alle theoretische verwachtingen in, goed gewerkt. Gemeenten kennen, vanwege de wettelijke verplichting, een sterke begrotingsdiscipline en er hoeven maar weinig gemeenten daadwerkelijk financieel te worden ondersteund. De betekenis en het belang van de huidige kredietwaardigheid en financieringskracht van Nederlandse gemeenten strekt echter veel verder dan gemeenten zelf. Gemeenten verstrekken namelijk ook garanties, borgstelling, achtervang en financiering vanuit hun publieke taak.

De huidige kredietwaardigheid en financieringskracht van gemeenten bestaat bij de gratie van de werking van het huidige systeem. Het is zeer belangrijk dat gemeenten zich daarvan bewust zijn. Het toenemen van de druk op de financiële exploitatie van steeds meer gemeenten heeft het latente risico in zich dat als de financiële basis van de gehele sector daadwerkelijk steeds zwakker wordt, dit ten koste zou kunnen gaan van kredietwaardigheid en financieringskracht van Nederlandse gemeenten. Dat zou uiteindelijk ook impact hebben op de houdbaarheid van de financiën van de hele overheidssector.

Hoe kan treasury bijdragen aan duurzaam financieel evenwicht?

Gemeenten komen uit een lange traditie van stabiliteit en voorspelbaarheid van de financiële exploitatie. Met het afnemen van de financiële speelruimte wordt de wens sterker om daar naar terug te keren. De vraag is of dat in het huidige tijdsgewricht een realistische wens is.

Met de kennis van nu is het realistisch om te stellen dat onzekerheid de nieuwe werkelijkheid is. De toekomst is niet meer ‘wat ze geweest is’. De opgave is om te zorgen dat gemeenten kunnen omgaan met de nieuwe werkelijkheid en zo goed mogelijk proberen voorbereid te zijn op de onzekerheden die op hen afkomen. Niet de sterkste organisaties overleven, maar organisatie die zich het beste kunnen aanpassen aan de wijzigingen in de omgeving.

Hoe krijg je vat op de onzekere ontwikkeling van de financiële exploitatie?

Afgelopen twee jaar hebben gemeenten ons benaderd met de vraag hoe treasury kan bijdragen aan het realiseren van structureel houdbare financiën en het nastreven van een duurzaam financieel evenwicht. Dat heeft onder meer de volgende concrete verbeterpunten opgeleverd:

  • Integreren van twee parallelle werkelijkheden: de begrotingswerkelijkheid van ‘baten en lasten’ en financieringswerkelijkheid van ‘kasstromen’. Betrek beide werkelijkheden in een integrale analyse van alle relevante langjarige effecten op de ontwikkeling van de financiële positie van de gemeente (inclusief financiële kengetallen, het weerstandsvermogen en de weerstandsratio).
  • Het ‘eigenaarschap’ van het financierings- en renterisico, en de rentelasten op het niveau van ‘directeur financiën’ beleggen binnen een gemeente. Bij voorkeur geadviseerd door een treasurycommissie of financieel comité.
  • Opstellen en uitvoeren van een consequent en onderbouwd financierings- en renterisicobeleid met als doel bijdragen aan het beheersen en reduceren van financierings- en renterisico’s, zo veel mogelijk stabiliseren van de effecten van de toekomstige rentelasten en het nastreven van duurzaam financieel evenwicht.
  • Opstellen en regelmatig (bij voorkeur maandelijks) actualiseren van de liquiditeitsprognose en de daaruit voortkomende financieringsbehoefte, voor de gemeente als geheel, op zowel korte termijn (1 jaar vooruit op maandbasis) als langere termijn (minimaal 4 jaar, bij voorkeur 10 jaar vooruit) onder verantwoordelijkheid van de treasuryfunctie en direct gevoed vanuit de organisatie. Prognose en realisatie van de ontwikkeling van de liquiditeit (financierings-behoefte) moeten hierbij een vast onderdeel zijn van de interne P&C-rapportages.
  • Prudent renterisicomanagement toepassen. Niet zwichten voor de verleiding om in tijden van grote druk op de begroting en de financiële exploitatie ruimte ‘aan de renteknop te draaien’ door met een lagere rente te rekenen. Dat leidt tot ‘rijk’ rekenen en goedbeschouwd tot het opvoeren van de druk op de financiële exploitatie, omdat een grote afhankelijkheid ontstaat van de werkelijke ontwikkeling van de rente.
  • Hanteren van rente- en financieringsscenario’s om inzicht te krijgen in de effecten en de invloed van renteontwikkelingen op de rentelasten en de integrale langjarige financiële exploitatie.
  • Inventariseren en herijken van alle mogelijke financiële risico’s vanuit garantstellingen, borgstellingen, verstrekte leningen en alle ‘resterende risico’s’ die de hoogte van het benodigd weerstandsvermogen en de weerstandsratio bepalen. Alle financiële risico’s die niet in de begroting zijn voorzien, hebben - naast de financiële druk vanuit de begroting zelf - potentiele impact op de (algemene) reserves. Dat verhoogt de urgentie van een toekomstgerichte, integrale financiële analyse voor iedere gemeente.

Contact

Wilt u meer weten? Neem contact op met Hans Visser via +31 35 692 89 89.

image

Deel dit artikel: